Heilindastuðull fyrir Ísland 2012 - mat á vörnum gegn spillingu

Hvað:

Í byrjun sumars lauk ég við rannsóknarverkefni sem var lokaverkefni í námi við Háskólann í Toronto sem kallast á ensku „Investigative Forensic Accounting“ en gæti útlagst sem Réttar-rannsóknar endurskoðun.  Eftir töluverð heilabrot um efni verkefnisins, sem mig langaði fyrst og fremst til að tengja við Ísland, varð niðurstaðan sú að yfirfæra aðferð Global Integrity um mat á spillingarvörnum í löndum víðs vegar um heim yfir á Ísland.    

Auðvitað hefði verið meira "æsandi" að vaða beint í fjársvikarannsóknir, en allar upplýsingar á því sviði eru óaðgengilegar og bundnar trúnaði,  eðli mála samkvæmt  og hentuðu því ekki snarpri tveggja mánaða rannsóknarvinnu sem þetta verkefni krafðist.

Hvers vegna:

Eitt af því sem kitlað hefur montstuðul margra Íslendinga til margra ára er niðurstaða spillingarvísitölu (e: Corruption Perception Index)  sem Transparency International (TI) gefur út árlega.  Þannig hefur Ísland mælst á meðal topp tíu hreinustu og óspilltustu landa ár eftir ár, þó aðeins hafi skyggt á allra síðustu ár.    Aðrir,  ekki eins kitlgjarnir hafa furðað sig á þessari niðurstöðu og reynt að rýna í aðferðina og komist helst að þeirri niðurstöðu að skilgreining á mútum (e: bribery) er of þröng, hana þurfi að víkka út til að fanga þann veruleika sem jafngildir mútum og mútuþægni og hefur verið „fíllinn í stofunni“ í íslensku þjóðfélagi áratugum saman.  Hér er að sjálfsögðu átt við nápot hvers konar, frændsemi, vinarhygli, greiðasemi og meðvirkni ekki bara í opinberri stjórnsýslu heldur út um allt viðskiptaumhverfið.

Tilgangur verkefnisins var þess vegna að finna annars konar aðferð, sem væri gegnsæ og rekjanleg til að meta mælikvarða stjórnunar ( e:  governance indicators), sem myndi jafnframt fanga að einhverju leyti þá hugmyndir sem flestir hafa um  spillingu á Íslandi og lýsir sér einna best í samþjöppuðum ummælum fyrrverandi ritstjóra MBL um  „ógeðslega og prinsipplausa þjóðfélagið, sem einkenndist af hugsjónaleysi,  tækifærismennsku og valdabaráttu“ (Skýrsla RNA 8 bindi bls 179)

Spilling hefur skaðleg áhrif á samfélagslega ábyrgð og heilindi almennings og stofnana.  Til þess að draga úr spilltri hegðun er nauðsynlegt að greina uppruna spillingarinnar.  Reglulegt mat á „heilindastuðlum“  (e: integrity indicators) nýtist til samanburðar og sem mælistika á umbótum í stjórnsýslu.

Hvernig:

Aðferð Global Integrity (white paper) byggist á þeirri staðreynd að erfitt, ef ekki ómögulegt sé að mæla spillingu og mútur.  Í staðinn snýst aðferðin um að nálgast spillingu „aftan frá“ þ.e. að leggja mat á atriði sem eru til þess fallin að draga úr spillingu;  aðgang að stjórnsýslu og möguleika borgara til að fylgjast með og stuðla að bættri stjórnun.  Lagt er mat á tilvist og árangur spillingavarnakerfis hins opinbera í gegnum 325 vísa, sem hannaðir hafa verið af Global Integrity.  Gegnsæi  stjórnunarákvarðana og framkvæmda innan stjórnkerfisins eru metin, frelsi fjölmiðla, hagsmunaskráningar, hagsmunaárekstrar og fjármál stjórnmálaflokka eru einnig skoðuð. 

Einkunnaspjaldið tekur annars vegar mið af lagaumhverfi „de jure“ og hins vegar innleiðingu og framkvæmdar „de facto“  hlutann og greinir styrk og veikleika spillingavarnakerfisins og getur þannig þjónað sem leiðarvísir til mögulegra úrbóta.  Hluti skýrslunnar er einnig  10- 15 ára tímalína, liðinna atburða sem hafa sett merkjanleg spor í spillingarsöguna. 

Ég setti upp nokkra hatta og tók að mér hlutverk rannsóknateymis og aðal rannsakanda sem dregur niðurstöður saman og gefur einkunn við hverja vísbendingu, sem annað hvort er já/nei eða númeraskali frá 0-100.  Til þess að draga úr hlutdrægni og auka jafnvægi í einkunnagjöf byggir aðferðin á „blindu jafningjarýni“ (e: double-blind peer review) og er hugsuð sem eins konar gæðastjórnun þar sem rýnarar þekkja ekki til rannsakanda eða öfugt.  Athugasemdir rýnara eru skráðar niður og í sumum tilfellum tekið fullt tillit til athugasemda og einkunnagjöf breytt.   Val á jafningjarýnurum var framkvæmd af „mentor“ verkefnisins,  lektor í stjórnsýslu við Háskóla Íslands.

Hvenær:

Skoðunartímabil nær frá  janúar 2011 – maí 2012, með fáeinum undantekningum ef atburður eða framkvæmd sem metin var hafði ekki átt sér stað s.l. 18 mánuði.  Dæmi; Ýmsir kosningavísar eru byggðir á síðustu Alþingiskosningum 2009 og ef einkunn byggist á tölfræði sem birtist í nýjustu opinberum skýrslum  sem fáanlegar voru. 

 Heilinda-einkunn Ísland 2012 – helstu niðurstöður

Heilindastuðull Íslands er 71 sem flokkast í meðallagi, en lagaramminn fær góða einkunn, 80  en innleiðing og framkvæmd fær mjög lélega einkunn 59. (sjá mynd) 

Það þarf ekki að koma neinum að óvörum að við blasa fjölmargar áskoranir til bættra spillingavarna á Íslandi.  Niðurstöður sýna að þrátt fyrir að tiltölulega góður lagarammi sé til staðar, er innleiðing og framkvæmd  ábótavant, sem rýrir tilgang og markmið laganna. 

 

• Eftir áþreifanlega og forkastanlega atburði varðandi fjármál og fjárstuðning til stjórnmálaflokka og einstaka frambjóðenda hafa ný lög ekki náð að auka traust almennings gagnvart þessum marktæka spillingavísi.  
• Hvorki flokkar né frambjóðendur virða tímamörk sem gefin eru til að skila fjárhagsskýrslum til Ríkisendurskoðanda. 
  
• Hagsmunaskráning alþingismanna sem birt er á heimasíðu Alþingis er óáreiðanleg þar sem hún er  hvorki endurskoðuð né yfirfarin.
• Reglur um hagsmunaárekstra eru almennt mjög takmarkaðar og veikar og gera ráð fyrir að einstaklingar meti sjálfir eigið hæfi og sjálfstæði, og ákveði hvort minniháttar hagsmunir geti haft áhrif á dómgreind, ákvörðun eða fagmennsku.
• Dómskerfið er sérstaklega veikt, þar sem skortir allar varnir til að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra.
• Hagsmunaskráning opinberra starfsmanna fyrirfinnst yfirleitt ekki.
• Engar reglur gilda um atvinnuþátttöku opinberra starfsmanna á frjálsa markaðnum.  Þetta  er sérlega alvarlegt í ljósi sögunnar, þar sem stjórnmálamenn hafa auðgast gífurlega við það að yfirgefa þing eða seðlabankastjórastöðu, jafnvel áður en ráðningatíma lýkur, til að taka þátt í einkavæðingu banka eða kaupa fyrrum opinber fyrirtæki eða þjónustu.
  
• Einkavæðing banka og opinberra fyrirtækja í upphafi aldar, var hjúpuð ásökunum um pólitíska spillingu og einkavinahygli og þrátt fyrir að undirbúningur sé hafinn á  „töku tvö“ í einkavæðingu hafa mistök í upphaflegri einkavæðingu, ekki verið gerð upp, eða lög og reglur settar um einkavæðingu ríkiseigna.    

 

Þrátt fyrir þessa veikleika standa ýmsar stoðir þjóðfélagsins sterkum fótum. 

 

• Fullt frelsi fjölmiðla til að greina frá spillingamálum ríkir, þó að stjórnmála- og eigendatengsl varpi skugga á trúverðugleika, sem birtist einna helst í fréttamati og hlutdrægri umfjöllun um atburði sem varða almanna hagsmuni.  
  
• Embætti umboðsmanns, skattayfirvalda og ríkisendurskoðunar er metin fagleg og sjálfstæð, en eftirlitsstofnanir skortir ábyrgð og áreiðanleika til að tryggja  að öryggi almennings sé borgið, eins og lýsir sér í nokkrum áþreifanlegum dæmum. (saltmálið – brjóstapúðar – sorpbrennslumengun).
• Varnir fyrir uppljóstrara skortir algjörlega og ekkert kerfi er til staðar sem hvetur til upplýsinga um spillingu.
• Lagarammi um varnir gegn spillingu eru fyrir hendi, en enginn óháð stofnun eða aðili er til staðar til að tryggja framkvæmd og innleiðingu. 

 

 

(smellið á mynd til að stækka)

Ég er tiltölulega „ánægð“ 

Þrátt fyrir að slök útkoma Íslands á framkvæmdarhlið spillingavarna valdi vonbrigðum, var ég „tiltölulega ánægð“  með að aðferð Global Integrity virðist ná að fanga betur ástand sem stemmir betur við raunveruleikann en margir aðrir spillingamælikvarðar.  Worldwide Governance Indicators sem Alþjóðabankinn gefur út, mælir Ísland hátt í helstu flokkum, nema helst í gæði regluverka.  Eins og með flesta stjórnunarvísa sem gefnir eru út af alþjóðlegum stofnunum, skortir gegnsæi og rekjanleika og því ekki hægt að meta hvað liggur að baki einkunnagjöf. 

Source:  Worldwide Governance Indicators, World Bank Institute

 -----------------------------------

Hef hug á að birta frekari útdrætti og niðurstöður úr hverjum hinna sex kafla fyrir sig, þar sem nánar verða skilgreindir þeir atburðir eða tilvik sem að mati höfundar hafði áhrif á einkunnagjöf.

Áhugasamir um þessa aðferð  er bent á að skoða heimasíðu Global Integrity, þar sem hægt er að skoða sams konar einkunnagjöf fyrir rúmlega 30 lönd.

Heilindavísar, einkunnagjöf og athugasemdir ná yfir 100 blaðsíður.  Vinsamlega hafið samband við undirritaða ef alvöru áhugi er á að rýna í niðurstöður. Netfang [e-mail]

 

 

Athugasemdir

[Ásthildur Cesil Þórðardóttir, 12.9.2012 kl. 11:07]

Frábært hjá þér.  Vona að þessi grein þín njóti athygli landans, en ekki síst stjórnvalda, sem eru í aðstöðu til að bæta úr.

[Agla (IP-tala skráð) 12.9.2012 kl. 16:15]

Mjög athyglisverð færsla.

Ég vona að þú sjáir þér fært að að kynna aðferðafræði og niðurstöður rannsóknarverkefnisins fyrir sem flestum íslenskum kjósendum.

Mörg okkar brostu út í annað munnvikið þegar við "fréttum" að Ísland væri eitt "óspilltasta" þjóðríki heimsins. Við vissum sem var að þó hér tíðkaðist ekki að rétta seðlavafning að löggu eða prófdómara til að fá lausn mála sinna voru mörgum aðrar leiðir færar til að fá "greitt" úr sínum vanda viðvíkjandi samskiptum við stofnanir og yfirvöld.   Það var enginn "fíll í stofunni". Það var bara hann Maggi mágur, Gunni granni, Beggi bekkjarbróðir osfrv. og við myndum, að sjálfsögðu, gera honum greiða í staðinn, ef á þyrfti að halda.

Mér finnst sú nálgun  á þjóðfélagsvanda okkar að aðskilja og meta samfylgni (?) "de jure" eða lagaumhverfið og "de facto" eða framkvæmd laga mjög athyglisverð.    Forfeður okkar áttu sitt Lögberg og sömdu sín lög  en framkvæmdavaldið  eða eftirlit með löghlíðni var ekki til staðar og var, trúlega, einn af þeim þáttum sem gerðu okkur að nýlenduþjóð.  

[Kristmann Magnúson (IP-tala skráð) 12.9.2012 kl. 20:59]

Frábært - bíð spenntur eftir framhaldi